一、早期实践

2012年，国家发展和改革委员会发布了《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》（下文简称《暂行办法》），提出中国核证自愿减排量（CCER）机制，对国内温室气体自愿减排项目等五个事项实施备案管理，鼓励开展基于项目的温室气体自愿减排交易，积极探索和试验碳排放交易程序和规范，培育碳减排市场意识，为逐步建立碳排放权交易市场积累经验，这是自愿减排机制在我国的首次实践。

图1-《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》

在方法学方面，国家主管部门曾公布了12批方法学，共200个，分为三大类：常规项目自愿减排方法学（109个），小规模项目自愿减排方法学（86个)，农林项目自愿减排方法学（5个)。据统计，CCER项目体系累计公示审定项目2871个，已获批备案项目总数达到1315个，已签发项目总数391个，签发CCERs7700多万吨。

二、政策暂缓

CCER机制在我国实施近五年间，虽然对提高自愿减排交易的公正性、调动全社会自觉参与碳减排活动的积极性发挥了重要作用，但是施行过程中也存在着温室气体自愿减排交易量小、个别项目不够规范等问题，为进一步完善和规范温室气体自愿减排交易，促进绿色低碳发展，2017年3月14日，国家发展和改革委员会发布公告，通知暂缓受理温室气体自愿减排交易方法学、项目、减排量、审定与核证机构、交易机构备案申请，对《暂行办法》进行重新修订。尚未备案已暂缓的项目共计592个。

图2-暂停公告

三、重新启动

自2020年9月22日“双碳”战略目标提出以来，全国碳市场及相关配套机制的建设进展大大加快，2021年7月16日，全国碳排放权交易市场正式启动，国内碳配额总量及免费配额比例将逐年下降。因此，亟需制定更高的自愿减排贡献目标来推动碳市场高质量、可持续发展，加快重启CCER自愿减排机制已是必然选择。

1）机构改革

2018年2月28日，中国共产党第十九届中央委员会第三次全体会议通过了《深化党和国家机构改革方案》，将应对气候变化职能从国家发改委转隶到生态环境部，中国温室气体自愿减排交易的主管机构也随之发生变化。

2）管理办法

2023年10月19日，生态环境部和市场监管总局联合发布《温室气体自愿减排交易管理办法（试行）》（下文简称《管理办法》），与2012年的《暂行办法》不同的是，《管理办法》由生态环境部和国家市场监管总局共同发布，更加强调多部门的联合监管，并将部分职能下放至注册登记机构、交易机构、审定与核查机构等。《管理办法》的颁布标志着我国温室气体自愿减排交易重启迈出了关键的第一步，为全国温室气体自愿减排交易市场的启动奠定基础。

图3-《温室气体自愿减排交易管理办法（试行）》

3）首批方法学

紧接着，2023年10月24日，生态环境部办公厅根据《管理办法》公布首批四个新方法学，包括造林碳汇、并网光热发电、并网海上风力发电以及红树林营造，旨在引导和鼓励重点项目的发展。据统计，2012~2017年之间已开发的2891个CCER项目中，风电和光伏发电项目的占比超过60%，是上一阶段自愿减排量的主要来源，因此CCER重启的首批方法学以可再生能源领域为切入口，将目前成本较高、障碍较多的光热发电和海上风力发电纳入项目申请范围；碳汇是近年来社会上呼声较高的“增汇”项目，森林碳汇占全国陆地生态系统碳汇总量的80%以上，具有明显的优势。其中红树林具有极强的碳中和能力和优越的生态效益，也被纳入首批支持的方法学中。新四项方法学作为指导CCER项目开发的主要依据，规定清晰，有助于“减碳”项目克服障碍，降低成本。

4）注册机构与交易机构

2023年10月24日，生态环境部发布《关于全国温室气体自愿减排交易市场有关工作事项安排的通告》，确定国家应对气候变化战略研究和国际合作中心承担温室气体自愿减排项目和减排量的登记、注销等工作，北京绿色交易所有限公司提供核证自愿减排量的集中统一交易与结算服务；同时规定，2017年3月14日前已获得国家应对气候变化主管部门备案的核证自愿减排量，可于2024年12月31日前用于全国碳排放权交易市场抵销碳排放配额清缴，2025年1月1日起不再用于全国碳排放权交易市场抵销碳排放配额清缴。

5）市场规则

2023年11月16日，国家国家气候战略中心和北京绿色交易所分别公布了《温室气体自愿减排注册登记规则（试行）》、《温室气体自愿减排项目设计与实施指南》和《温室气体自愿减排交易和结算规则（试行）》，三个文件分别对温室气体自愿减排的登记管理、项目管理以及交易管理进行了明确的规定，为CCER交易市场的重启提供了基本的要素。

2023年12月25日，市场监管总局关于发布《温室气体自愿减排项目审定与减排量核查实施规则》的公告，对项目审定与减排量核查的依据、基本程序和通用要求作出明确规定，指导审定与核查机构规范开展相关审定与核查活动，提升审定与核查活动一致性、科学性。

至此，CCER全面重启的条件已经具备。这标志着我国以全国碳排放权交易市场为主体，包括自愿减排交易市场、地方碳市场，地方碳普惠机制作为补充的多元碳市场体系正加速完善。

图4-新CCER机制管理体系（来源：新京报）

6）正式启动

2024年1月22日，全国温室气体自愿减排交易市场在京正式启动，这是我国碳市场建设的又一里程碑事件，与全国碳排放权交易市场共同构成了“强制碳配额+自愿碳减排”两个相互关联的碳市场体系。

7）审核机构

2024年6月7日，国家认证认可监督管理委员会公布第一批温室气体自愿减排项目审定与减排量核查机构资质审批，确定CCER的正式审核机构名单，包括中国质量认证中心有限公司、中国船级社质量认证有限公司、广州赛宝认证中心服务有限公司、中环联合（北京）认证中心有限公司以及中国林业科学研究院林业科技信息研究所。

图5-审核机构公告

至此，CCER进入正式申报阶段。

四、结语

在“双碳”目标以及全球应对气候变化的大背景下，市场对CCER尤其是高质量的CCER的需求是非常丰富的。以全国碳排放权交易市场的抵销需求为例，全国碳市场仅纳入电力行业，覆盖约45亿吨二氧化碳排放量，在清缴碳配额时可用CCER抵销上限为5%的情况下，对应的CCER需求理论上限约2亿吨，按照当前70元/吨的国家配额市场价格，市场规模已达140亿元，随着全国碳市场扩容纳入钢铁、化工等更多行业，覆盖排放量有望达到90亿吨，届时仅全国碳市场抵销需求就达4.5亿吨。

随着社会减排成本逐步走高，以及强制碳市场和自愿减排市场联动完善，CCER的市场规模或进一步扩大。控排企业、减排企业、金融机构、碳资产管理机构等相关组织可以抓住此次重启带来的市场机遇，积极参与到碳排放权交易市场中，共同为绿色低碳发展贡献力量。

如有CCER的供求信息，请与碳中和老牛取得联系。